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環境汙染強製險從試點到全麵推進還有多遠?

發布時間:
2019/01/16

  國家推行環境汙染責任保險以來,在基層試點已經8年多,取得了積極成效,為深入推行積累了豐富經驗。但全麵推行仍然存在法律依據缺乏、評估機製不全、政府難以推動、企業積極性不足、保險公司理賠難等問題。

  2013年,環境保護部、中國保監會聯合發布《關於開展環境汙染強製責任保險試點工作的指導意見》。2015年,新《環境保護法》規定鼓勵投保環境汙染責任保險,為探索環境汙染強製責任保險落地提供了政策和法律依據。筆者認為,要讓這一保險真正在企業落地,仍有諸多問題需要研究與探索。

  環境汙染強製責任險落地存在哪些問題

  雖然部分省份已探索出台了強製保險的政策和規定,但目前大多仍停留在原則上,尚無強製保險操作機製、規程等。主要原因是尚未解決強製責任保險的政策定位、損害對象、強製範圍和評估鑒定等問題。

  強製責任保險的政策性和商業性定位模糊。所謂強製,是政府履行環境保護和維護汙染受害者權益的客觀選擇,是政府對企業存在環境風險的必然要求,其政策性遠遠大於商業性。然而,試點多年的環境汙染責任保險走的是商業化路子,缺少強製的主要內容,如誰來強製、強製什麽、怎麽強製、強製程度等。目前,強製責任保險的定位仍缺乏立法依據,雖然已有一些政策性規定,但僅停留在環保部門管理範圍內。如建設項目審批和竣工驗收、排汙許可證發放、清潔生產審核等環節,其強製範圍有限,對已辦理過上述事項的企業尚無手段,同時其強製具有滯後性。另外,強製保險如不及時試點和推行,可能會導致8年來的非強製保險試點周期長、成績萎縮,甚至可能會走進死胡同。

  環境汙染事故損害對象缺乏解釋。雖然試點多年,但對汙染損害對象的理解一直處於模糊狀態。相關文件中對環境汙染責任保險的定義,是指以企業發生汙染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。這“第三者”包括哪些,尚無相關文件解釋來明確界定。依照現行民事和侵權責任相關法律法規來看,是指明確的損害主體。其實不然,環境汙染造成的損害往往具有空間性和時間性,不僅可能造成群眾人身損害和財產損失,更多地是對無責任主體的公共環境造成損害,包括水體、大氣、土壤、地下水等。這些遭受汙染的公共環境是否應納入“第三者”範圍?另外,企業非從事環境管理的職工受到汙染傷害是否應納入“第三者”範圍?諸如此類的問題目前尚無定論。

  強製的損害責任範圍是否具有確定性尚不明確。環境汙染造成第三者受到損害的內容諸多,如人身傷害或死亡、動植物受損、河道或土壤汙染、大氣汙染等。那麽,強製責任保險具體保什麽?其強製責任範圍和實際功能確定為什麽?這些都是環境汙染強製責任保險的重要問題。交通強製險對此已經明確,是由保險公司對被保險機動車發生道路交通事故造成受害人的人身傷亡、財產損失,在責任限額內予以賠償的強製性責任保險。環境汙染強製責任保險也應當根據其汙染特性明確其限額和分項限額。同時,強製保險與非強製保險能否進行捆綁?是否需要將部分汙染損害內容拉出強製範圍,供企業選擇性投保?這些都有待研究。

  強製費率缺乏技術規範。環境汙染有其特殊性和複雜性,具有受害麵廣、受害程度潛伏、鑒定評估複雜、與群眾生產生活直接、影響社會穩定等特點。同時,企業行業類型諸多,環境風險防控能力參差不齊,導致汙染因子和有害程度複雜,這與交通強製險有明顯區別。而目前尚無針對強製保險費率可行性的科學研究和論證,尚無相應技術規範。這是強製保險落地的一個重要技術環節。

  缺乏風險評估、鑒定技術規範和專業經紀機構。試點這些年,基層工作者一直在摸著石頭過河,因缺乏相關技術規範和機製,在保險費率、理賠等方麵借用的是保險公司一些成熟的經驗和做法。如在試點中,企業投保的保險費率是由保險公司委托一些風評機構或環評機構,對企業環保“三同時”驗收、危化品及危險廢物、周邊敏感點、經營產值等情況進行評定,然後利用矩陣計算的方式來確定。但這仍然存在一些問題:一是缺乏行業技術規範支撐。雖然國家已出台了氯堿、硫酸等行業環境風險評估技術指南,但這一技術指南所涉行業少,其它行業參照可比對性低,難以滿足強製保險風險評估的現實需要。二是缺乏評估和鑒定檢測技術規範。現有環境保護檢測技術規範能否運用到或滿足評估和鑒定仍需要實踐和論證。三是保險機構不具備獨立評估和鑒定能力,需要專業的經紀機構來進行。而有資質的環境汙染風險評估和損害鑒定評估經紀機構缺乏,難以滿足實際投保需要。

  多措並舉推動環境汙染強製責任險落地

  要推動環境汙染強製責任險落地,需解決以下幾個問題。

  首先,解決強製保險定位問題。環境汙染強製責任險具有政策和商業兩重性,其政策性明顯強於商業性。應依據《環境保護法》有關規定,在科學研究和論證基礎上,盡早出台強製保險專門的法規或規章,將強製保險的性質定位、損害對象、強製範圍、鑒定評估、定審理賠等納入法製軌道。地方性法規和規範性文件可根據區域特點細化,明確強製保險的行業、範圍、經濟政策、約束機製和激勵措施等。浙江省處於全國經濟發展前沿,試點以來積累了很多經驗,環境汙染非強製責任保險投保數量和一些經驗走在了全國前列,其強製保險的條件也趨於成熟,可率先實施環境汙染強製責任保險試點,並配套專門的地方性法規和規範性文件。浙江省政府已在2014年下發《關於進一步發揮保險功能作用促進我省經濟社會發展的意見》,明確提出推動出台環境汙染強製責任保險試點工作的政策意見,在重金屬、化工等重汙染、高風險行業試行強製性保險。

  其次,解決強製保險損害主體和侵權責任問題。環境汙染責任保險中的“第三者”,不僅包括明確的損害主體,還包括水體、大氣、土壤等公共環境的損害主體,應當一並予以明確。同時,要明確這兩方麵損害的侵權責任認定。一是對有明確損害主體損害責任的認定,應依照《中華人民共和國侵權責任法》有關規定承擔侵權責任執行。二是公共環境的損害主體沒有直接而明確的損害對象,公共環境是由政府來保護、管理、開發和利用,政府有責任來維護公共環境安全。顯然,公共環境受到的損害補償,政府可參與其中。例如,政府可出台關於推進生態有償、生態補償、生態賠償機製建設的實施意見,明確對公共生態環境造成汙染或者生態破壞的,應依法承擔環境汙染損害賠償責任;製定生態賠償辦法,將排除危害、應急處置、汙染評估、汙染治理、生態修複等納入生態賠償範圍,由政府代為進行公共環境汙染損害治理和生態修複等工作。

  第三,解決強製保險責任範圍問題。應明確界定強製責任範圍,將行業企業類別、汙染風險等級、主體損害程度、公共環境損害程度等參數引入強製保險責任範圍,分門別類地確定強製保險責任限額,明確包括人身、財產、公共環境等分項限額,使強製保險看得懂、說得清、講得明。同時,將強製保險與非強製保險科學捆綁,體現非強製保險的商業性,科學設立可供選擇投保的內容,將部分環境汙染風險的參保內容交由企業決定,提高企業主環境汙染風險的主體責任意識和參與投保的積極性。

  第四,解決強製保險評估鑒定技術理賠機製問題。一是出台環境風險評估和損害鑒定的技術規範和技術標準,使環境汙染責任保險的全過程有程序、有標準、有技術,促進保險公司在企業投保、汙染事故評估、定審賠付等環節能快速介入,科學定保、規範鑒定、合理賠付。二是加強對環境風險評估和損害鑒定機構的培養,使其數量滿足當前和今後強製保險與非強製保險市場的需求。三是建立保險費率上浮、下調的理賠機製,以年度出險為依據,合理設定上浮和下調比例,以此來刺激企業自覺增強環境風險防控意識,加強汙染防治設施的投入、改造和升級,同時促進環境汙染責任保險的市場培育。

  此外,政府應有限介入。目前,企業投保熱情並不高,如果強製保險出台,可能會出現企業隻買強製保險而不買非強製保險的情況。一旦出現環境汙染事故,保險公司隻能依強製保險限額理賠,企業仍可能要自付巨額的汙染損害費用,甚至可能引發群眾上訪、群體事件等,影響社會穩定。在這種情況下,政府有限介入顯得十分必要。桐鄉市在試點過程中充分考慮到這一點,在生態賠償機製中建立了生態基金製度,市政府印發《生態基金使用管理辦法》,對環境汙染理賠不能滿足實際損害的情況進行兜底,讓受害群眾及時得到賠償,同時也減輕企業壓力。《辦法》建立了生態基金賬戶,設置基礎資金額度不低於5000萬元,從前3年的排汙費、行政罰款、排汙權交易、生態捐助等資金中籌集。生態基金主要用於環境汙染事件應急處置、無責任主體的汙染物處置、環境汙染損害評估鑒定、公共環境的汙染治理和生態修複、必要的環境民事侵權救濟等。這為強製保險在全市落地做好了政府層麵的準備。

  作者單位:浙江省桐鄉市環保局

 

環境汙染強製險從試點到全麵推進還有多遠?

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